Parecer jurídico sobre o artigo 12 da Convenção sobre os direitos das pessoas com deficiência
Muitas dúvidas surgiram relacionadas ao artigo 12 da Convenção sobre os direitos das pessoas com deficiência (CDPD). Algumas delas, que são comuns em distintas jurisdições e foram formuladas em diferentes lugares do mundo, são as seguintes: como se concebe a capacidade jurídica na CDPD? Inclui tanto a capacidade de ser titular de direitos como a de exercê-los, isto é a capacidade de exercício? Em caso afirmativo, reconhece a Convenção a capacidade jurídica a todas as pessoas com deficiência ou certas pessoas podem ser excluídas? Em caso negativo, um Estado Parte pode apresentar reservas a respeito daquelas partes do artigo que garantem a capacidade jurídica a todas as pessoas?
Com o objetivo de facilitar a compreensão das obrigações dos Estados, decorrentes da CDPD em geral e em particular do artigo 12, emitimos o seguinte parecer jurídico.Noção de Capacidade Jurídica
A noção de capacidade jurídica inclui dois elementos: a capacidade de ser titular de um direito e a capacidade de constituir e exercer o direito, que abrange a possibilidade de acesso aos tribunais em caso de desrespeito desses direitos. Ambos os elementos são essenciais ao conceito de capacidade jurídica. Disso deriva o fato de que o reconhecimento da capacidade jurídica de qualquer grupo ou indivíduo impõe o reconhecimento dos dois elementos.
O desconhecimento da capacidade jurídica de uma pessoa ou grupo de pessoas se traduz na negação tanto do direito à personalidade jurídica quanto à capacidade de constituí-lo e de seu exercício. Em muitas jurisdições, quando se tentou atacar as normas relativas à capacidade, por serem discriminatórias, o resultado foi sua substituição legislativa que normalmente traz um reconhecimento simbólico dos direitos do grupo excluído, mas que na prática, apesar do reconhecimento da capacidade para ser titular de direitos, seguem negando a capacidade de exercê-los.
Frente a isso, o direito internacional, notadamente os direitos humanos, que é empregado com freqüência para questionar a legislação nacional de caráter discriminatório, inclui na noção de capacidade jurídica tanto sua titularidade quanto a possibilidade de exercício dos direitos. O artigo 15 da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher constitui um exemplo neste sentido.
O artigo 1º da Convenção das Nações Unidas sobre os direitos das pessoas com Deficiência estabelece que o propósito da Convenção é ´promover, proteger e assegurar o exercício pleno e eqüitativo de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais por todas as pessoas com deficiência…´ Este propósito deve ser materializado em todas as disposições da CDPD, incluindo a relativa à capacidade jurídica. E o texto do artigo 12 deve ser entendido necessariamente sob a luz deste propósito.Titularidade e Possibilidade de Exercício de Direitos
No caso do item 1 do artigo 12, os Estados Partes reafirmam que as pessoas com deficiência têm o direito de ser reconhecidas em todos os lugares como pessoas perante a lei. Este parágrafo do artigo 12 faz referência ao elemento da capacidade jurídica relacionado à titularidade de direitos e reconhece a personalidade jurídica das pessoas com deficiência.
O segundo item do artigo 12 estabelece que ´Os Estados Partes reconhecerão que as pessoas com deficiência gozam de capacidade legal em igualdade de condições com as demais pessoas em todos os aspectos da vida.´ Um cidadão sem deficiência que é proprietário de um bem imóvel ou de um automóvel, de um cavalo ou de um livro, tem o direito de vender a casa, de alugar o automóvel, de doar o cavalo ou de emprestar o livro. Todas as possibilidades anteriores, e outros atos de disposição que são inerentes a sua qualidade de proprietário, são manifestações de sua capacidade jurídica. O inciso II, ao estender os mesmos direitos às pessoas com deficiência, faz alusão à possibilidade de exercício de direitos como componente da capacidade jurídica. A inclusão dos princípios de reconhecimento da autonomia individual, proibição de discriminação, e igualdade de oportunidades, entre os princípios gerais da Convenção que os Estados Partes devem respeitar, constitui uma prova da natureza inegociável deste compromisso. Esta obrigação exige dos Estados, por um lado, que se abstenham de quaisquer ações que possam minar estes princípios e, por outro, que desenvolvam as medidas que os promovam.
Os outros incisos do artigo 12 confirmam que o inciso 2 do artigo 12 se refere a possibilidade de exercício de direitos. Assim, o inciso 3 do artigo 12 obriga aos Estados Partes a adotar ´medidas apropriadas para prover o acesso de pessoas com deficiência ao apoio de que necessitarem no exercício de sua capacidade legal.´ O inciso 4 do artigo 12 se refere à necessidade de proteção contra o abuso por parte daquelas pessoas a quem se confia tal apoio, exigindo o estabelecimento de salvaguardas adequadas e efetivas. O inciso 5 do artigo 12 assinala expressamente que deve ser reconhecida às pessoas com deficiência o direito/capacidade de herdar, controlar suas próprias finanças, controlar seus próprios assuntos econômicos e serem proprietárias de bens. Assim, pode-se concluir – tanto por uma interpretação literal, quanto pela interpretação sustentada nos propósitos da Convenção -, que a capacidade jurídica na CDPD, igual à prevista na Convenção para Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, inclui tanto a capacidade de ser titular de direitos, como a capacidade de exercício desses direitos.
Capacidade Jurídica Universal
Sobre a pergunta se a CDPD garante a capacidade jurídica a todas as pessoas com deficiência, seria necessário destacar que não se incorporou uma definição de deficiência no artigo 2º da CDPD, das ´Definições´. Sem embargo, uma definição inclusiva se encontra no artigo 1°. Esta definição inclui as pessoas que tenham deficiências físicas, mentais, intelectuais ou sensoriais a longo prazo.
Evidentemente, a CDPD utilizou a estratégia de enunciar explicitamente a certos grupos na definição, com o objetivo de enfatizar a maior vulnerabilidade para sofrer discriminação a que estão expostos, assim como também a maior necessidade de desenhar estratégias para fortalecer a capacidade de exercício e reivindicação de direitos destes grupos. Se forem examinadas as legislações nacionais e as práticas dos Estados, se constatará que são precisamente a estes grupos que se nega a capacidade jurídica. As deliberações em torno da Convenção mostram que se sentiu a necessidade de uma Convenção específica para as pessoas com deficiência porque os tratados de Direitos Humanos já existentes não incluíam a deficiência e não garantiam justificativas para que fossem questionadas as legislações nacionais excludentes. À luz deste compromisso global com a meta de inclusão na Convenção resulta lógico concluir que o artigo 12 foi redigido em consonância com este objetivo mais amplo da CDPD.
Através de um exame dos trabalhos preparatórios do tratado, pode-se constatar que a adoção do paradigma da capacidade jurídica universal, para todas as pessoas com deficiência, foi objetada porque se temia que isso não seria suficiente para os problemas daquelas pessoas com maior necessidade de apoio. Foi justamente em atenção a este receio que o inciso 3º do artigo 12 obriga aos Estados Partes a proverem apoios, e que o 4º assegura uma série de salvaguardas frente aos abusos que se podem derivar de ditos apoios. Sem a previsão de tais apoios e das salvaguardas, o grupo de pessoas mais necessitadas de apoio poderia ter sido excluído do pleno reconhecimento de sua personalidade e de capacidade jurídicas.
No entanto, a leitura conjunta da definição de deficiência e da obrigação de proporcionar os apoios gera a conclusão de que a redação do artigo 12 inclui todas as pessoas com deficiência.
Este apoio poderá ser através de assistentes pessoais ou pares, ou poderá mesmo ser apenas por uma declaração escrita das preferências das pessoas com deficiência. O que a Convenção exige é que qualquer apoio seja baseado na confiança, seja fornecido com respeito e nunca contra a vontade da pessoa com deficiência.Reservas
A última pergunta que vamos apreciar é sobre a possibilidade dos Estados apresentarem reservas ao artigo 12. O artigo 46 da CDPD e o artigo 14, inciso (1) do Protocolo Facultativo da Convenção, não permite formular reservas que sejam incompatíveis com o objetivo e com o propósito da CDPD. A igualdade e a não discriminação, junto com o respeito pela dignidade, a autonomia individual e a liberdade para tomar as próprias decisões, foram reconhecidos como os princípios gerais da CDPD. Os princípios gerais foram incluídos para explicitar o objetivo e o propósito da Convenção. Formular uma reserva ao artigo 12 é contrário a cada um destes princípios, e portanto, algo que não é permitido pelo artigo 46 da Convenção.
Mais ainda: se se introduz ou se apresenta uma reserva, mesmo que seja para esclarecer o significado da capacidade jurídica, ou para limitar a incluso de certas pessoas à proteção conferida pelo artigo 12, dita limitação não se restringiria unicamente ao artigo em questão, mas também abarcaria outros direitos garantidos pela Convenção, tais como o direito à educação, ao trabalho, à liberdade de expressão e de participação política. Esta conseqüência seria destrutiva tanto da letra como do espírito da CDPD, e por isso, torna-se impensável.
A CDPD, ao escolher o modelo de tomada de decisões com apoio fez um esforço inovador para reconhecer as aspirações de todas as pessoas com deficiência.
Emitimos este parecer legal com intuito de mostrar nosso apoio e facilitar uma compreensão fundamentada desta inovação.
21 de Junho de 2008.
Argentina:Santos Cifuentes
Estudio Jurídico Cifuentes y Asociados
Ex Profesor Titular de Derecho Civil, Facultad de Derecho, Universidad de
Buenos Aires
Académico de Número de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales
Ciudad de Buenos Aires Argentina
Christian Courtis
School of Law/Facultad de Derecho
University of Buenos Aires/Universidad de Buenos Aires
Buenos Aires
Argentina (on leave)
Currently:
Legal Officer for Economic, Social and Cultural Rights/Director del Programa sobre Derechos Economicos, Sociales y Culturales
International Commission of Jurists/Comision Internacional de Juristas
Geneva/Ginebra
Switzerland/SuizaAgustina Palacios
Directora de la Dirección de lucha contra la Discriminación y la Promoción de Derechos Humanos, Mar del Plata, Argentina
Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina
Coordinadora de la Sección Discapacidad de la Cátedra de Igualdad y No Discriminación ´Norberto Bobbio´
Instituto de Derechos Humanos ´Bartolomé de las Casas´
Universidad Carlos III de Madrid
Mar del Plata
ArgentinaAustralia:
Duncan Chappell
Professor of Law
University of Wollongong
New South Wales
Australia
Bernadette McSherry
Australian Research Council Federation Fellow
Rethinking Mental Health Laws Project
Faculty of Law
Monash University
Clayton
Australia
Brasil:
Ana Paula Crosara de Resende
CVI-BRASIL Conselho Nacional dos Centros de Vida Independente
APARU – Associação dos Paraplégicos de Uberlândia
Instituto dos Advogados de Minas Gerais Seção Uberlândia
Advocacia Catani e Crosara
Uberlândia – MG
Brasil
Patrícia Garcia Coelho Catani
Advocacia Catani e Crosara
Uberlândia – MG
Brasil
Chile:
María Soledad Cisternas Reyes
Directora del Programa Jurídico sobre Discapacidad
Facultad de Derecho
Universidad Diego Portales
Santiago
Chile
Costa Rica:
Rodrigo Jiménez
Professor
University of Costa Rica
Master Degree in Disabilities Studies
San Jose
Costa Rica
Denmark:
Holger Kallehauge
Ex High Court Judge and Deputy Parliamentary Ombudsman
Fhv. Landsdommer
Frederiksberg
DenmarkIndia:Amita Dhanda
Professor of Law
NALSAR University of Law
Hyderabad
India
Ireland:
Gerard Quinn
Main Statutory Chair in Law
National University of Ireland
Galway
Ireland
Japan:
Yoshikazu Ikehara
Tokyo Advocacy Law Office
Hongo Bunkyo-ku
Tokyo
Japan
Makoto Iwai
Yuri Sogo Law Office
Shinbashi Minato-ku
Tokyo
Japan
Hirobumi Uchida
Professor, Department of Private and Criminal Law
Kyusyu University
Hakozaki, Higashi-ku
Fukuoka
Japan
Mitsuhide Yahiro
Nishijin Kyodo Law Office
Nishijin Sawara-ku
Fukuoka
Japan
México:
Santiago Corcuera Cabezut
Consejero de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal
Maestro (Master Degree, LLM) en Derechos Humanos
Miembro del Comite de la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra Desapariciones Forzadas de Naciones Unidas
México, D.F.
México
Carlos Ríos Espinosa
Consejero de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal
Maestro (Master Degree) y Profesor del CIDE Centro de Investigación y Docencia Económica
México, D.F.
México
Netherlands:
Lisa Waddington
Extraordinary Professor in European Disability Law
Faculty of Law
Maastricht University
Maastricht
The Netherlands
New Zealand:
Susan Jane (aka Huhana) Hickey
Auckland Disability Law
Mangere Community Law Centre
Auckland
New Zealand
Nicaragua:
Carlos Emilio Lopez
Ex-Procurador de los Derechos de la Niñez
Profesor Universitario en Universidades Públicas y Privadas en las
facultades de sociología y derecho; Universidad Centroamericana, Univalle, Paulo Freire y Escuela Judicial de la Corte Suprema de Justicia
Managua
Nicaragua
Perú:
Juan Vicente Ugarte del Pino
Presidente de la Excelentísima Corte Suprema de Justicia de Perú (1987)
Magistrado del Tribunal de Justicia de Acuerdo a Cartagena
Miembro Correspondiente de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas – España (1988)
Presidente del Curatorium de Doctores del Perú
Vicepresidente del Instituto de Derecho Indiano y de Estudios Clásicos
Director de la Sociedad Peruana de Historia
Director del Instituto Peruano de Historia del Derecho
Lima
Perú
United Kingdom:
Peter Bartlett
Nottingham Healthcare NHS Trust Professor of Mental Health Law
Faculty of Social Sciences, Law and Education
University Park
Nottingham
United Kingdom
United States of America:
Robert Dinerstein
Professor of Law
American University
Washington College of Law
Washington, D.C.
USAArlene S. Kanter
Professor of Law
Meredith Professor of Teaching Excellence
Director, Disability Law and Policy Program
Co-Director, Center on Human Policy, Law, and Disability Studies
Syracuse University
Syracuse, New York
USATina Minkowitz
Attorney
Center for the Human Rights of Users and Survivors of Psychiatry
Chestertown, New York
USA
Michael L. Perlin
Director, International Mental Disability Law Reform Project
Director, Online Mental Disability Law Program
New York Law School
New York, New York
USA
Stephen A. Rosenbaum
Lecturer in Law, University of California, Berkeley
Lecturer in Law, Stanford University
Staff Attorney, Disability Rights California dba Protection & Advocacy
Inc.
Oakland, California
USA
Susan Stefan
Center for Public Representation
Newton, Massachusetts
USA
Michael Stein
Executive Director, Harvard Project on Disability
Harvard Law School
Cambridge, Massachusetts
USA
Michael Waterstone
Professor of Law
Loyola Law School
Los Angeles, California
USA
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Opinión Legal sobre el Artículo 12 de la CDPD
Muchas preguntas han surgido en torno al artículo 12 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD). Algunas de estas preguntas, las cuales resultan comunes en distintas jurisdicciones, y se han formulado en diferentes partes del mundo son las siguientes: ¿Cómo se concibe la capacidad jurídica en la CDPD? ¿Incluye tanto la capacidad de ser titular de derechos como la de ejercer tales derechos, es decir, la capacidad de ejercicio? En caso afirmativo, ¿reconoce la Convención esta capacidad jurídica a todas las personas con discapacidad, o ciertas personas han quedado excluidas? En caso negativo, ¿un Estado puede introducir reservas respecto de aquellas partes del artículo que garantizan la capacidad jurídica a todas las personas?
Con el objeto de facilitar la comprensión de las obligaciones de los Estados derivadas de la CDPD en lo general, y en particular de su artículo 12, emitimos la siguiente opinión legal.
La Noción de Capacidad Jurídica
La noción de capacidad jurídica incluye dos componentes: La capacidad de ser titular de un derecho y la capacidad de obrar y ejercer el derecho, que abarca la capacidad de acudir a los tribunales en caso de afectación de esos derechos. Ambos elementos son esenciales al concepto de capacidad jurídica. De ello se deriva que el reconocimiento de la capacidad jurídica de cualquier grupo o individuo impone el reconocimiento de ambos elementos.
El desconocimiento de la capacidad jurídica de una persona o grupo de personas se traduce en la negación tanto del derecho a la personalidad jurídica como de la capacidad de obrar. En muchas jurisdicciones, cuando se han intentado atacar las normas relativas a la capacidad por ser discriminatorias, el resultado ha sido su reemplazo por legislación que efectúa un reconocimiento simbólico de los derechos del grupo excluido, pero que en realidad, si bien reconoce la capacidad para ser titular de derechos, sigue negando la capacidad de ejercerlos.
Frente a ello, el derecho internacional de los derechos humanos, que ha sido empleado con frecuencia para cuestionar la legislación nacional de carácter discriminatorio, incluye en la noción de capacidad jurídica tanto la titularidad como la posibilidad de ejercicio de los derechos. El artículo 15 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer constituye un ejemplo en este sentido.
El artículo 1° de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad establece que el propósito de la Convención es “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad…” Este propósito debe materializarse a través de todas las disposiciones de la CDPD, incluyendo la relativa a la capacidad jurídica. Y el texto del artículo 12 debe leerse necesariamente a la luz de dicho propósito.
Titularidad y Posibilidad de Ejercicio de Derechos
En el inciso 1 del artículo 12, los Estados Partes reafirman que las personas con discapacidad tienen derecho en todas partes a ser reconocidas como personas ante la ley. Este párrafo del artículo 12 alude al elemento de la capacidad jurídica que se refiere a la titularidad de derechos, y reconoce la personalidad jurídica de las personas con discapacidad.
El párrafo 2 del artículo 12 establece que “Los Estados Partes reconocerán que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida.” Un ciudadano sin discapacidad que es propietario de un bien inmueble, o de un automóvil, de un caballo o de un libro, tiene el derecho de vender la casa, de alquilar el automóvil, de donar el caballo o de prestar el libro. Todas las posibilidades anteriores, y otros actos de disposición que son inherentes a su calidad de propietario, son manifestaciones de su capacidad jurídica. El inciso 2, al extender los mismos derechos a las personas con discapacidad, alude a la posibilidad de ejercicio de derechos como componente de la capacidad jurídica. La inclusión de los principios de reconocimiento de la autonomía individual, prohibición de discriminación, e igualdad de oportunidades, entre los principios generales de la Convención que los Estados Partes deben respetar, constituye una prueba de la naturaleza no negociable de este compromiso. Esta obligación exige a los Estados, por un lado, abstenerse de acciones que socaven estos principios y, por otro, emprender las medidas que los promuevan.
Los restantes incisos del artículo 12 confirman que el inciso 2 del artículo 12 se refiere a la posibilidad de ejercicio de derechos. Así, el inciso 3 del artículo 12 obliga a los Estados Partes a ”adoptar las medidas pertinentes para proporcionar acceso a las personas con discapacidad al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica.” El inciso 4 del artículo 12 se refiere a la necesidad de protección contra el abuso por parte de aquellas personas a las que se confía dicho apoyo, exigiendo el establecimiento de salvaguardas adecuadas y efectivas. El inciso 5 del artículo 12 señala expresamente que debe reconocerse a las personas con discapacidad capacidad para heredar, controlar sus propios asuntos económicos y ser propietarias de bienes. Así, puede concluirse —tanto desde una interpretación literal como desde una sustentada en los propósitos de la Convención—, que la capacidad jurídica en la CDPD, al igual que en la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, incluye tanto la capacidad de ser titular de derechos, como la capacidad de ejercicio de esos derechos.
Capacidad Jurídica Universal
Sobre la pregunta en torno a si la CDPD garantiza la capacidad jurídica a todas las personas con discapacidad, sería necesario hacer notar que no se ha incorporado una definición de discapacidad en el artículo 2 de la CDPD, “Definiciones”. Sin embargo, una definición inclusiva se encuentra en el articulo 1°. Esta definición incluye a las personas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo. Evidentemente, la CDPD ha utilizado la estrategia de enunciar explícitamente a ciertos grupos en la definición, con el objeto de enfatizar la mayor vulnerabilidad a sufrir discriminación a la que están expuestos, así como también la mayor necesidad de diseñar estrategias para fortalecer la capacidad de ejercicio y reclamo de derechos de estos grupos. Si se examinan las legislaciones nacionales y las prácticas de los estados, se constata que son precisamente a estos grupos a los que se les niega la capacidad jurídica. Las deliberaciones en torno a la Convención muestran que se sintió la necesidad de una Convención específica para las personas con discapacidad porque los tratados de Derechos Humanos ya existentes no eran incluyentes de la discapacidad y no proveían la justificación requerida para cuestionar las legislaciones nacionales excluyentes. A la luz de este compromiso global con la meta de inclusión en la Convención, resulta lógico concluir que el artículo 12 ha sido redactado en consonancia con este objetivo más amplio de la CDPD.
Tras un examen de los trabajos preparatorios del tratado, puede constatarse que la adopción de un paradigma de capacidad jurídica universal, para todas las personas con discapacidad, fue objetada porque se temía que no daría cuenta adecuadamente de los problemas de aquellas personas con mayor necesidad de apoyo. Fue justamente en atención a ese temor que el inciso 3 del artículo 12 obliga a los Estados Partes a proveer apoyos, y que el 4 requiere una serie de salvaguardas frente a los abusos que se pudieran derivar de dichos apoyos. Sin la previsión de estos apoyos y salvaguardas, el grupo de personas con mayor necesidad de apoyo podría haber quedado excluido del reconocimiento pleno de su personalidad y capacidad jurídica. Sin embargo, la lectura conjunta de la definición de discapacidad y la obligación de proporcionar apoyos conduce a la conclusión de que la redacción del artículo 12 incluye a todas las personas con discapacidad.
El apoyo podría consistir en asistentes personales o en pares, o podría incluso tratarse únicamente de una declaración por escrito de las preferencias de la persona con discapacidad. Lo que la Convención demanda es que el apoyo se sustente en la confianza, se proporcione con respeto, y nunca en contra de la voluntad de la persona con discapacidad.
Reservas
La última pregunta que se nos pidió considerar era si los Estados pueden introducir reservas al artículo 12. El artículo 46 de la CDPD y el artículo 14, inciso (1) del Protocolo Facultativo de la Convención, no permite formular reservas que sean incompatibles con el objeto y el propósito de la CDPD. La igualdad y la no discriminación, junto con el respeto por la dignidad, la autonomía individual y la libertad para tomar las propias decisiones, han sido reconocidos como los principios generales de la CDPD. Los principios generales se incluyeron para hacer explícitos el objeto y el propósito de la Convención. Formular una reserva al artículo 12 es antitético con cada uno de estos principios, y por lo tanto, algo que no permite el artículo 46 de la Convención.
Más aun: si se introduce una reserva, ya sea para circunscribir el significado de la capacidad jurídica, o para limitar la inclusión de ciertas personas a la protección que confiere el artículo 12, dicha limitación no se circunscribiría únicamente al artículo en cuestión, sino que abarcaría otros derechos garantizados por la Convención, tales como el derecho a la educación, al trabajo, a la libertad de expresión y de participación política. Esta consecuencia sería destructiva tanto de la letra como del espíritu de la CDPD, y por ende, resulta impensable. La CDPD, al diseñar el modelo de toma de decisiones con apoyo hizo un esfuerzo innovador para reconocer las aspiraciones de todas las personas con discapacidad. Emitimos esta opinión legal a fin de dar nuestro apoyo y facilitar una comprensión fundada de esta innovación.
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Legal Opinion on Article 12 of CRPD
Several questions are raised around Article 12 of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD). Some of these questions which are common across jurisdictions and have been raised in different parts of the world are as follows: how has legal capacity been constructed in the CRPD? Does it include both the capacity to have rights and the capacity to act? If yes then has this legal capacity been extended to all persons with disabilities or have certain persons been excluded? If not, will it be permissible for a State to enter reservations on those parts of the article which guarantee universal legal capacity?
In order to facilitate State understanding of their obligations under the CRPD generally and article 12 more particularly we are setting down the following legal opinion.
Construction of Legal Capacity
Legal capacity consists of two integral components: the capacity to hold a right and the capacity to act and exercise the right, including legal capacity to sue, based on such rights. Both these elements are integral to the concept of legal capacity hence recognition to the legal capacity of any group or individual mandates recognition of both these elements. It has been found that denial of legal capacity to any individual or group has also meant negation of both the right to personhood and the capacity to act. On the study of municipal legislations, it has also been found that whenever such discriminatory laws have been challenged, they have been at first replaced by legislations which accord symbolic recognition to the rights of the excluded group, thus whilst the capacity to hold rights is recognized, the capacity to exercise those rights continues to be denied.
In comparison international human rights law, which has often been adopted to counter discriminatory municipal legislations, constructs legal capacity to include both the elements of identity and agency. Article 15 of the Convention on the Elimination of Discrimination of Women is a case in point.
Article 1 of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities states that the purpose of the Convention is “to promote, protect and ensure the full and equal enjoyment of all human rights and fundamental freedoms by all persons with disabilities ……” This purpose has to be furthered by all the provisions of the CRPD including the article on legal capacity. And the text of article 12 would need to be read informed by this objective.
Identity and Agency
By paragraph (1) of Article 12 State Parties reaffirm that persons with disabilities have the right to recognition everywhere as persons before the law. This paragraph of article 12 addresses the identity requirement of legal capacity and recognizes the personhood of persons with disabilities.
Paragraph 2 of article 12 provides that “States Parties shall recognize that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life.” A non-disabled citizen who owns real estate, or a car, a horse or a book is entitled to sell the house, to hire the car, gift the horse or lend the book. All these and similar dispositions as an owner are a part of his or her legal capacity. Paragraph (2) by extending the same rights to persons with disabilities fulfils the agency requirement of legal capacity. The non negotiable nature of this commitment is evidenced by the inclusion of individual autonomy, non discrimination and equality of opportunity in the list of General Principles which the States are under an obligation to uphold. This obligation would require that the States both refrain from actions that undermine the principles and initiate efforts which would promote them.
That paragraph (2) of article 12 provides for the agency requirement of legal capacity is further borne out by the remaining paragraphs of article 12. Thus paragraph (3) of art 12 requires States Parties to “take appropriate measure to provide access by persons with disabilities to the support they may require in exercising their legal capacity”. Article 12 (4) concerns itself with the need to guard against the abuse of such support and does so by making provision for appropriate and effective safeguards. Article 12 (5) explicitly mentions that persons with disabilities should be able to inherit, manage financial affairs and own property. Thus both on a purposive and a textual interpretation of article 12 it can be concluded that legal capacity in the CRPD has been constructed like CEDAW to include both the capacity for rights and the capacity to act.
Universal Legal Capacity
On the question whether the CRPD guarantees legal capacity to all persons with disabilities it would be necessary to note that a definition of disability has not been incorporated in art 2 of CRPD. However an inclusive definition finds place in article 1. Such definition includes persons who have long-term physical, mental, intellectual or sensory impairments. Evidently the CRPD has employed the strategy of explicitly naming certain groups in the definition in order to highlight their higher discrimination and the greater need for strategies of empowerment. If national legislations and state practices are examined, it is found that it is these groups of persons with disabilities who are denied legal capacity. The deliberations surrounding the Convention show that the need for a separate Convention for persons with disabilities was felt because the extant human rights Conventions were not disability inclusive and could not provide the requisite justification to challenge exclusionary national laws. In the face of this overarching commitment to the goal of inclusion in the Convention, it is logical to conclude that article 12 would have been drafted in consonance with this larger objective of the CRPD.
We find upon examination of the preparatory papers, that the adoption of the paradigm of universal legal capacity was questioned because it was feared that it did not adequately address the concerns of persons with high support needs. It was due to this apprehension that paragraph (3) placed an obligation on State Parties to make provision for support and paragraph (4) was drafted to encompass a range of safeguards against abuse of support. Persons with high support needs may have been one group of persons who could have been denied full personhood and legal capacity, if the provision for support had not been made in article 12. However the combined reading of the definition of disability and the duty to provide support leads to the conclusion that article 12 has been formulated to bring within its aegis all persons with disabilities. This support could be of personal assistants or peers or may even be just a written declaration of the preferences of the person with disability. What the Convention requires is that the support should be based on trust, be provided with respect and not against the will of the person with disabilities.
Reservations
The last question we were required to address was whether states could enter reservations against article 12?
Article 46 of the CRPD and article 14, paragraph 1 of the Optional Protocol to the Convention, do not permit reservations that are incompatible with the object and purpose of the CRPD. Equality and non discrimination along with respect for dignity, individual autonomy and freedom to make one’s own choices have been recognized as the general principles of CRPD. The general principles were included to render the object and purpose of the Convention explicit. A reservation on article 12 is antithetical to each of these principles and hence not permissible by article 46 of the Convention. Further if a reservation is entered to either circumscribe the meaning of legal capacity or to limit the persons with disabilities included under the provision the limitation will not be confined to article 12 alone but will also extend to the other rights guaranteed under CRPD be it: the right to education or the right to work or freedom of speech and expression or political participation. Such a consequence would be destructive of both the letter and spirit of the CRPD and hence unimaginable.
The CRPD by devising the supported decision making model of legal capacity has made an innovative effort to recognise the aspirations of all persons with disabilities; we have issued this legal opinion in order to assist informed understanding of this innovation.
