Por Juliana Sada
do Promenino com Cidade Escola Aprendiz
Prioridade absoluta. Proteção integral. Garantia de direitos. Os termos que cercam as falas dos gestores sobre crianças e a adolescentes são bonitos e cheios de valores e boas intenções. Entretanto, quem lida com o cotidiano de proteção desse grupo percebe uma lacuna entre o anunciado e a realidade. No discurso, as iniciativas parecem perfeitas e prontas a sanar problemas há tempos latentes. Mas na prática, muitas vezes, parece que as iniciativas não são de fato efetivadas e os problemas persistem.
Nem sempre é simples explicar o porquê da lacuna entre o anunciado e o, de fato, realizado. Um dos caminhos para isso é analisar o orçamento do Poder Executivo. Ou seja, apurar se o governo está destinando dinheiro suficiente para a ação que está sendo anunciada. A assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), Cleomar Manhas, explica a importância do orçamento: “Ele reflete as prioridades de quem está governando e em quais áreas estão recebendo investimentos”, diz.
Levantamento realizado pelo Promenino analisou os investimentos do governo federal em áreas como Erradicação do Trabalho Infantil, Enfrentamento à Violência Sexual contra Crianças, Sistema de Garantia dos Direitos das Crianças e Adolescentes e Sinase (Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei). Os dados pesquisados foram entre 2008 e 2011, já que a partir de 2012, o governo mudou a divisão de ações e programas, o que dificulta a comparação em relação aos anos anteriores. As informações estão disponíveis no Siga Brasil, do Senado Federal. A plataforma permite comparar quanto o governo estava autorizado a gastar em uma determinada ação e quanto foi de fato gasto. A análise das informações revela que é recorrente que as iniciativas analisadas, ou parte delas, tenham baixa execução, ou seja, utilizou-se pouco do que estava previsto.
Existem diversos motivos que podem explicar porque uma ação não utilizou o recurso disponível. De acordo com o professor de políticas públicas da Universidade Federal do ABC, em São Paulo, Sérgio Praça, há três itens que explicam o fenômeno. “A baixa execução pode indicar que o programa não é prioridade do governo, que o gestor tem dificuldade de implementá-lo e ainda que não tem dinheiro.”
A dificuldade em implementar um programa pode decorrer, por exemplo, da não assinatura de parcerias com governos municipais e estaduais ou de situações em que uma licitação ou obra foi barrada por inadequações. Já a questão das verbas se explica porque apesar de o orçamento apontar que havia recursos destinados para uma ação, nem sempre eles estão de fato disponíveis. No início de cada ano, o Congresso Nacional aponta o quanto o governo está autorizado a gastar em cada área. Entretanto, se o poder executivo considerar que não há orçamento suficiente disponível, ele pode emitir o decreto de contingenciamento, que congela os recursos e, então, cada ministério realoca a verba disponível de acordo com suas prioridades. Ao final de cada ano, é comum que parte da verba seja novamente liberada, mas não há tempo hábil para gastar e, então, no balanço aparece como tendo uma baixa execução.
Programas prejudicados
É o que tem acontecido, nos últimos anos, com as ações de fiscalização do trabalho infantil, de acordo com o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Em 2011, por exemplo, o governo federal estava autorizado a gastar R$ 4,5 milhões, mas apenas R$ 2,6 milhões foram utilizados. Em anos anteriores, foi utilizado menos da metade do orçamento previsto. O coordenador-geral de Fiscalização do Trabalho do MTE, Luiz Henrique Ramos Lopes, explica que isso se deve ao congelamento de verbas realizado pelo governo durante o ano. “No final do ano, o governo libera a execução total, mas aí já não há mais tempo hábil para executar os recursos.” O coordenador afirma ainda que não é um problema de gestão e que o órgão executa cerca de 95% do orçamento disponibilizado, “no entanto, o que fica, no papel, no final do ano é o valor total disponibilizado, mesmo quando não há tempo hábil para o seu uso”.
Por sua vez, a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH/PR), responsável por diversas iniciativas da área da infância, tem apresentado nos últimos anos baixa execução em várias ações. Em 2011, por exemplo, estavam previstos quase R$ 19 milhões para o Sinase, mas não foi gasto nem meio milhão. A verba se destinaria a ações, como formação de operadores do Sistema e apoio à construção ou reforma de unidades de internação. Esse programa é também desenvolvido por outros órgãos, como o Ministério do Desenvolvimento Social, que teve melhor execução.
Também para o Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente utilizou-se pouco mais da metade dos R$ 4,6 milhões disponíveis. Nessa iniciativa estava prevista a capacitação dos agentes do sistema, que recebeu menos da metade da verba disponível. Já as ações de promoção de boas práticas e apoio aos fóruns regionais tiveram melhor execução.
Em nota, a SDH afirmou que executa “em média 95%” do valor empenhado, que é o montante reservado, já comprometido com uma ação. Entretanto, mesmo se analisado esses valores a execução segue baixa. Em 2011, dos R$ 13 milhões empenhados para o Sinase, utilizou-se oito milhões. Já para o Sistema de Garantia de Direitos, havia pouco mais de três milhões de reais empenhados e gastou-se dois milhões e seiscentos mil.
Para o advogado e membro do Movimento Nacional de Direitos Humanos, Carlos Nicodemos, a questão da baixa execução tem a ver com o projeto político dentro da SDH e suas ações prioritárias. “A secretaria operou a política mais no campo simbólico e do compromisso moral”, afirma. Nicodemos cita a situação dos conselhos tutelares como exemplo de que falta implementação da política anunciada. Ele acredita ainda que a baixa execução se reflete em cortes orçamentários posteriormente. “É um ministério com pouco privilégio e interlocução junto ao governo, com baixa capacidade de trazer a pauta para a sociedade”, completa o advogado.
A não execução de parte do orçamento é algo corriqueiro e inclusive previsto, já que o orçamento é autorizativo e não impositivo. Ou seja, o governo pode realizar tais gastos, mas ele não é obrigado a isso. “A Dilma e qualquer presidente brasileiro, caso não queira gastar, pode simplesmente não fazê-lo, mas há exceções já que alguns gastos têm caráter obrigatório”, explica o professor da UFABC, Sérgio Praça. “Esse modelo afeta especialmente áreas não prioritárias para o governo”, analisa o professor.
Nesse panorama, a pressão social é apontada como fundamental para que as políticas formuladas sejam implementadas. A Fundação Abrinq há anos acompanha essa temática. Para o técnico da instituição Fábio Silva Tsunoda, há meios para garantir que o orçamento seja implantado, sendo que alguns passam pela via judicial e outros pela participação da sociedade civil. “Eles podem ajudar no exercício de uma gestão de um orçamento mais equilibrado e pressionar para que haja vontade política”, diz.
